摘要：本文从消防执法规范化建设的概念与目的，分析了当前消防执法规范化存在的问题，提出处理好七个方面关系，推进消防执法规范化建设。
关键词：执法规范化 法制 消防
1 消防执法规范化建设的概念及目的
所谓规范化，就是指在经济、技术和科学及管理等社会实践中，对重复性事物和概念，通过制定、发布和实施标准(规范、规程和制度等)达到统一，以获得最佳秩序和社会效益。公安消防执法规范化建设，是指公安消防机构为了实现公正、文明、严格、高效的执法目标，在法律的框架内，对消防执法活动进行程序化与标准化建设的一项系统工程。加强执法规范化建设的目的是落实“三句话”总要求，树立和维护公安消防执法的良好形象，全面提高公安消防机构执法能力和执法公信力，解决执法突出问题，达到执法思想端正、执法主体合法、执法制度健全、执法行为规范、执法监督有效的目标。执法规范化建设是执法工作永恒的主题，永远是一个不断提升的过程，只有开始、没有结束，只能加强，不能弱化，任何时候都不能有丝毫的放松。消防执法规范化既是法制消防最基本的要求，也是对消防执法人员最根本的素质要求。
2 当前消防执法中存在的主要问题
消防执法程序不规范，主要是指在监督检查、行政许可、行政处罚、火灾调查等消防执法过程中的“受理、承办、调查取证、告知、审批、结案”等环节，不能按照法定程序开展，集中表现在受理环节、执法先后顺序、法定时限、审批环节。
2.1 消防监督检查程序不规范。有的单位消防监督检查图形式、走过场,不能严格按照执法程序要求进行认真负责的抽查,对列管单位存在的隐患情况底数不清,情况不明;有的检查前，不制定抽查计划，检查中,不认真、不细致、不严格,对查处出来的较严重隐患问题,只口头告之单位改正,不下发相应的法律文书,也不进入处罚程序;有的检查完,不填写检查记录或拿空白的检查记录让对方签字了事,回头再根据需要填写检查记录;有的不能在监督检查结束后准确地一次性告知单位所存在的火灾隐患，重复检查重复下发法律文书，导致单位火灾隐患不能及时全面整改；有的虽然下发了法律文书,但只提一些容易整改的问题,对整改难度大的火灾隐患避而不谈,导致单位的火灾隐患长期存在,留下了诸多不安全因素;有的检查后,又不能及时汇总分析,通报公布。
2.2 消防行政许可程序不规范。
对于行政许可，大部分基层消防部门能够通过受理窗口受理，但是，部分消防部门并不及时给申请对象出具受理凭证；有的单位将应当备案的建设工程,按照建审验收的程序进行行政许可或变相地进行行政许可；有的法律文书承办人、复核人均由一人承办填写;有的单位进行建设工程消防审核、验收和公众聚集场所消防安全检查等行政许可时,不按规定的时限及时办结;有的审核图纸发现问题较多,不提反馈意见,未填发“不同意”审核意见书;在验收时发现问题较多,却未在规定的时限内发出验收不合格意见书；有的单位没有按规定进行公众聚集场所消防安全检查,对一些非公众聚集场所也进行使用前的消防安全检查。
2.3 消防行政处罚程序不规范。有的基层单位对责令限期改正的行为到期该复查的不按时复查;对逾期不履行行政处罚决定的,不依法强制执行,出现执法中断现象;实施行政处罚具备听证条件的,不告知当事人有要求听证的权利；有的监督员对违法主体界定不清，往往将“个人”误判定为“单位”来实施处罚。例如，有的把个体工商户当做单位进行处罚。有的对行政处罚程序把握不准,搞不清立案、调查取证、权利告知、处罚呈批和下发处罚决定书的时间顺序，不同程度地存在先处罚,后调查取证、审批,权利告知与行政处罚同时进行等执法程序方面的错误。
2.4消防行政执法方式不规范。消防监督执法的最终目的是整改、消除火灾隐患，预防火灾事故的发生。而目前“重罚轻改，以罚代改”现象未彻底消除。有的消防执法单位在办案时，只注重罚款，而对违法行为可能产生的严重后果及应当采取的有效措施重视不够，查过隐患、发了通知书、罚过款后再无下文，很少采取伤筋动骨的做法，对火灾隐患不能积极督促整改，时常走进“重罚轻改、以罚代改”的误区，实施了经济处罚后，对该停产的不停产，该停业的不停业，处理问题降低标准，甚至不了了之，执法程序难以得到严格履行，监督执法实际效果不够理想。究其原因:一是部分执法人员主观认为不罚款引不起单位的足够重视;二是执法干部急于完成上级下达的处罚任务，以免受到上级通报批评，影响自身进步和单位评先竞优。
2.5 法律文书制作填写不规范。近年来，消防执法法律文书进行了三次大的修订，在消防执法中，部分执法单位不能够及时、规范制作和填写法律文书；有的单位在制作填写消防法律文书时对违法行为定性不准、用语不规范,法律文书填写内容不详实,引用法律条文不准确；有的单位不使用规范、统一的法律文书,随意改变法律文书的形式。
2.6 执法档案建设不到位、管理不规范。有的基层单位档案室的建设标准不高,日常用的档案和已经正式归档档案混用,法律文书的领取、归还、保管不规范,造成档案遗失、损坏等。有的基层单位未按消防档案管理规定对法律文书及时进行分类归档,有的执法案卷制作不及时,有的分类不准确,归档内容不完整,案卷装订和移交管理不及时、不规范。
3 正确处理七个关系，推进消防执法规范化建设
3.1正确处理好组织推动与主体能动的关系。一切工作都离不开人，都要靠人去完成，人是最活跃的因素。一项工作的深入有效开展，离不开组织的领导和推动，但仅有组织的推动，缺少全员的互动、个人的能动，就达不到预期效果。执法规范建设作为法治建设的载体，是一项重要的战略举措。这一战略举措的长久有效实施，最终要落实到具体的执法单位和执法民警身上，必须做到上下互动，有效解决上热下冷的现象，要解决执法单位和执法人员为民服务宗旨意识淡薄、执法理念偏差、胜任本职工作能力不足的问题，要让深化提升执法规范化建设的要求更加触及灵魂、触动思想，切实增强基层单位领导和监督员自觉运用法治思维、法治方式维护稳定、确保安全、服务发展的能力和水平，把严格公正文明执法体现到每一项执法活动中，不断提升执法水平和执法公信力。
3.2正确处理好正面引导与责任追究的关系。正面引导与责任追究是促进落实有效手段。基层单位执法过程中，执法主体素质参差不齐，执法环境差异巨大，任何一次执法执勤活动都不尽相同，没有固定模式可以遵循。为确保执法效果，必须既用好正面引导，又用足责任追究，奖惩并用，效果显著的要表彰奖励，出了问题就要“挨板子”。只有这样，才能形成推进执法规范化的有效压力和长效动力。
3.3 正确处理好合理任务与工作模式的关系。随着经济的日益发展，社会不断进步，建设工程审核验收、火灾事故调查、消防监督检查等执法工作任务也在不断增加，要完成这样艰巨复杂而庞大的消防执法工作任务，首先需要有大量的消防执法人员，其次还要有足够的技术条件的支持。而现有消防执法机构设置还存在不配套不完善的问题，大部分基层大队只有一名防火参谋，有执法资格的干部和文职人员较少，消防执法保障机制尚未成熟，严重影响消防执法工作的有效开展。每周扣除半天的必参会议、半天的学习、半天的临时工作外，要完成单位的“每日一查”工作任务，每名消防监督员实际只有三天半工作时间，执法人员经常牺牲节假日和双休日，“白加黑”、“五加二”成为工作常态，并且还是一人执法，导致部分执法人员有厌战情绪，工作积极性、主动性降低、工作质量、工作效率下降。目前，公安消防部门在进行消防监督执法工作时采取的方法是“保姆式”、“分片负责制”，按照规定消防监督管理必须有两名执法人员，但是工作任务的繁重却只有一个，往往企事业单位的消防监督管理以及违法行为的处罚和执行都是由一个人完成。虽然这种方法责任明确，有利于开展消防监督管理。但是，随着经济的不断发展，建筑形式呈现多样化，建筑规模朝着大、高、空发展，火灾隐患增多，监督检查项目增多，一些违法行为更加隐蔽，现行固定的“分片负责制”的消防监督管理方式已经不能满足经济飞速发展的需要，可是出现一些问题：一是监督管理质量不高。在现行的监督管理模式下，消防监督管理的质量取决于消防监督管理员的个人素质。但是消防工作是一个涉及面广，专业性很强的工作，独立的消防监督员常难以全而系统地掌握所涉知识，容易出现失管漏管，这样必然影响消防监督督管理工作的质量和效率。二是容易产生执法不廉、不公问题。在“分片负责制”的模式下，由于监督和处罚都是由一个人来完成，造成权力相对集中，容易出现执法不公的现象。
3.4 正确处理好全面精细与简明实用的关系。在面上增强监督员的法治意识外，要将规范执法的各项要求在执法一线落地入轨，抓好现有标准制度的贯彻执行，作为基层执法单位，必须既要注重全面精细，又要做到简明实用。因为法律法规再多、要求再多、规定再细，具体到每个执法单位、每名消防监督员，就是“不走样”抓好严格执行、抓好贯彻落实，执行就必须要简明、方便、实用。简化消防监督执法程序,尽可能的方便执法,减轻基层工作压力。要印发消防监督执法范本,执法范本要详细,每种执法程序都要有完整的范本,方便消防监督有针对性的参照采用。完善消防监督管理系统,把规范的文书各种不同案件的样式都利用计算机系统来使用,为行政执法提供方便。
3.5 正确处理好硬件保障与软件提升的关系。软硬件建设是规范执法的保障，是法治消防建设的基础，必须统筹兼顾，两手抓两手都要硬，不能顾此失彼。硬件上要重投入、重建设。硬件建设包括执法办案场所和执法设备建设，要抓好执法办案场所软硬件建设改造和优化升级，强化应用管理。对于执法设备，现有移动执法终端采用笔记本电脑、数据线连接打印机，配以照相录像机，存在设备（多）大不便携带、电源线数据线连接零乱，导致设备使用率低的现象。建议改进移动执法终端设备，如采用E人E本类掌上电脑，具备体积小、适时上网、蓝牙无线传输、自带照相录像功能，配套一个自带电源、能蓝牙无线连接的打印机即可。移动执法终端要既能接入互联网，使用数字证书后又能断开互联网、接入个公安网。有需求就有市场、有需求就有动力，“一机两用”的技术需要科技部门大力攻关解决，为执法规范化硬件建设添砖加瓦。软件上要重规范、重精细，要对现有消防信息系统整合、提档、升级。如《消防监督管理系统》和《火灾统计系统》、《公安消防机构行政处罚案件裁量系统》等系统之间信息不能共享，导致信息缺失或重复录入。系统缺陷、与实际执法程序不一致而未及时升级完善，导致网纸不一致，人为增加监督员的工作量和执法不规范几率。如法律文书审批表、集体讨论系统文书与实际文书不一致；部分文书填写时有字数限制，只能一省再省，导致有表述不准、内容不全或网纸不一致的现象。法制部门应与系统开发和维护部门协调配合，适时做好消防信息系统的整合、提档、升级，做到全面精细、简明实用。
3.6 正确处理好执法质量与执法效果的关系。执法质量与执法效果在某种程度上是相辅相成、相互统一的，轻质量重效果，就会存在执法程序不规范、执法行为不规范；轻效果重质量，就会造成部分违法行为得不到及时有效纠正、火灾隐患得不到有效整改，一是以专业队伍提升执法质量。执法主体是执法的第一保证，专业执法人才是执法的第一资源。围绕修订后公安机关办理行政案件程序规定等新修订法律法规的贯彻实施，要对全体监督员进行全面系统的教育培训，提高监督员的执法能力。实施人才递进式培养，积极鼓励监督员参加国家司法资格考试，培养高素质执法人才，不断强化专业执法队伍建设。通过执法主体素质的提升，从根本上保证执法质量。二是以严格制度保证执法效果。要加强执法监督，不断提高执法透明度，加强制度建设，不断提高执法保障能力，以期达到执法主体专业化、执法程序正规化、执法行为标准化、执法服务便民化，真正实现法律效果与社会效果的有机统一、最佳融合。
3.7 正取处理好立足当前与着眼长远的关系。执法规范化建设是一项系统工程，也是一个长期过程，不可能一蹴而就、一劳永逸。既要立足当前，更要着眼长远。“铁打的营盘流水的兵”，由于公安消防机构实行的是现役体制，消防监督执法干部不得不面对交流、更换频繁的实际。由此造成了两个弊端：一是消防监督执法人员业务素质难以通过长时间的积累和沉淀的方式提高。二是任期较短也往往造成监督执法存在短期行为，消防监督执法工作缺乏连续性和长远规划。其次，消防监督执法人员的素质参差不齐，目前，消防监督执法人员中经过业务知识系统培训的人员并不多，许多监督执法人员都是通过不断的自我摸索和经验积累来逐步提高监督执法水平.执法队伍素质参差不齐，思想活跃、功底扎实、经验丰富的优秀消防监督执法人员极其缺乏，从而严重影响了消防监督执法的质量。要通过调整监督执法警力布置,优化人力资源,实现警力下沉,组织结构扁平化，合理调整基层和机关的工作分工,条块结合,对建设工程消防监督、消防行政处罚、火灾事故调查等专业性强的工作成立相应的专门机构承担,减轻基层工作压力。建立消防监督员试用制度,把好消防监督员的入口关，消防监督员通过岗位资格后,必须经过一定量的工作实践，在试用期间可以进行消防监督检查、行政处罚、火灾调查等实际工作和档案工作,通过协办完成一定工作量后,才能正式成为消防监督员。加强重点岗位轮岗,强化岗位培养制度。每年拿出一定数量重点消防监督岗位,开展岗位竞争机制,通过逐步轮岗培训的方式,达到提高素质的目的。在提倡自学的基础上,更应加大培训力度,努力造就一支过硬的消防监督执法队伍，通过教育培训和积极开展岗位大练兵活动,促使监督干部对消防法律、法规、规章、技术规范等消防业务知识能全面系统的了解掌握,并在执法实践中能够熟练运用,做到严格、公正、文明执法,不断提高消防监督干部的业务理论水平、依法行政意识和执法水平。
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