摘要：在深入开展第二次火灾隐患清剿战役分类整治行动中，由于部分“多合一”、“三合一”场所和商住综合建筑产权、管理权、使用权相互分离、交织，单位主体消防安全职责不清，给清剿火灾隐患工作带来了一些难度。本文试图结合本地工作实践，分析多产权建筑消防安全现状和火灾隐患整治行动中遇到的困难，提出了解决问题的方法，为多产权建筑火灾隐患整治提供有益借鉴。
引言：随着当前产业多元化发展和新型城镇化建设进程的加快，越来越多的城市、城镇大型综合建筑成为多产权建筑。多产权建筑由于产权分散、使用功能不同且隶属不同性质单位等原因，普遍存在火灾隐患多、整改难度大、责任落实难、且一旦发生火灾极易引发群死群伤恶性事故，造成重大财产损失的问题。多产权建筑不仅是当前火灾隐患清剿战役的重点，也是消防监管的难点。如何整治消除多产权建筑火灾隐患成为当前火灾隐患清剿战役面临的现实难题。
1、多产权建筑的形成及存在的消防安全问题
通过对黄冈市区内36栋多产权建筑摸底排查，发现多产权建筑的主要成因有两种：一是随着社会经济转型、企业改制，遗留多产权建筑较多。上世纪80年代末90年代初，许多大体量的多层建筑、高层建筑由行业、系统主管部门牵头相关下属单位共同建设，部分国有或集体企业合作建设，建成后按出资比例或需要分配给各相关单位使用。由于社会经济转轨、企业改制，合建单位对建筑的分割以及债权债务纠纷引起产权分割而形成的多产权建筑.这类多产权建筑多数没有委托统一的物业管理，各产权人对建筑的消防管理往往没有对各方消防安全的责任约定，也没有明确对共用的疏散通道、安全出口、建筑消防设施以及消防车通道进行统一的管理，以至部分楼房第二、第三疏散楼梯被逐家分隔占用，消防设施维护保养责任与经费不落实，长期无人管理，因而造成瘫痪、停用。公安消防部门监督检查发难以找到有力的责任主体，通过监督执法手段落实火灾隐患整改较为困难。 二是随着房地产产业的发展，带来了多产权建筑的大量增加。90年代末到21世纪初，新型城镇化和房地产业迅猛发展，许多新建多层、高层建筑和商住综合建筑由房产公司开发后出售给单位和个人，形成几个或几十个独立小产权单位，或通过房地产二手市场买卖、租赁、债权债务纠纷中的产权分割而形成的多产权建筑。此类多产权建筑由于原开发商未实行统一物业管理，在投入使用后的很长一段时间内消防设施处于无人管、无人问的状态，公共消防设施被拆除、被遮挡、疏散通道被占用等现象相当严重。已经实行物业管理的建筑，由于开发产商在用途设计、产权分割与售卖等环节不能及时与物业管理单位进行全面有效地对接，导致开发商和物业管理责任不清，造成原有的建筑结构和使用性质被改变、防火分区被破坏、疏散通道被堵占、消防设施被损毁等火灾隐患。别外，还有部分物业管理单位的服务理念、人员素质、管理措施跟不上消防安全发展的需要，片面节约管理成本，人力、资金投入不够，日常消防安全管理落实不到位。
2、当前多产权建筑火灾隐患整治工作遇到的困扰
2.1建筑功能复杂，存在重大火灾隐患“硬伤”，整改难度较大。
检查发现，多数多产权建筑集生产、经营、家居、办公、仓储于一体，“三合一”、“多合一”现象相当普遍；有的由于建设年代较早、消防设计存在缺陷等原因，建筑防火间距、防火分区、安全疏散等达不到现行消防技术规范规的要求；有的未经消防设计审核、验收或擅自改变原建筑消防设计审核、验收时的功能、使用性质和消防设施的设置情况，破坏了原建筑的防火分区、疏散通道等设置；有的多产权建筑内部装修随意作为，使用可燃材料分隔，将楼梯间、前室的窗户封堵，使原有建筑的消防设施的不能适应建筑的使用性质；有的由于分层经营和各自“安全”考虑，疏散楼梯和前室被占用堆放杂物，防烟楼梯间前室被破坏，甚至将原有的疏散楼梯封堵改造成房间使用；有的多产权建筑自动灭火系统、自动报警系统等固定消防设施未按消防技术标准设置或后期维护管理不足，丧失防灭火功能：有的经营、管理、租赁和从业人员流动性大，素质较低，缺乏必要的安全用火、用电、用气常识，乱接乱拉电气线路、违规动火等现象相当普遍。这些静态隐患与动态隐患相互交织，一般隐患与重大隐患相互叠加，消防部门督促整改不仅在法定程序上需要一定的时间，而且在实际操作上存在疏堵有机结合难、经济利益调控难、查停处罚实施难、落实整改资金难的问题。
2.2 管理、所有、使用权责不对等，缺乏有力责任主体，整改推诿、拖延突出。
《消防法》虽然明确规定“同一建筑物有两个以上管理或使用的，应当明确各方的消防安全责任，并确定责任人对公共的疏散通道、安全出口、建筑消防设施和消防车通道进行统一管理”，但在实际贯彻落实中很不到位。个别多产权建筑的产权人之间没有任何组织管理和协议约束，消防物业管理无人牵头负责；有的多产权建筑产权人虽签订了管理协议，消防部门监督检查过程中也积极配合，但由于历史遗留欠账较重，整改资金难以落实，重大火灾隐患整改力不从心；有些多产权建筑实行统一物业管理，但由于物业公司自负盈亏，考虑运行成本，加上物业管理费用拖欠，遇到火灾隐患整改，物业管理公司以各种借口予以推脱。消防部门消防监督检查下发法律文书时，需要通知多个产权人到场签收；实施处罚时，各产权人互相推脱，消防执法难以落实到位。召开协调会时，权责关系一时无法理清，火灾隐患整改拖延现象严重。
2.3牵涉利益关系复杂，长效管理难以形成，整改“反弹”较多。
多数多产权建筑经营生产、仓贮租赁、招商引资关系错综复杂，受利益驱动，部分经营业主对火灾隐患排查整治工作持观望和怀疑态度，习惯性消防违法违章行为积重难改，隐患整治过后“卷土重来”，隐患“死灰”复燃现象普遍。由于物业消防履责能力较弱，日常管理不到位，加之行政管理资源有限，行业-物业-业主责任链条脱节，长效综合监管难以持久，消防部门在监管力量不足的情况下，往往陷入检查、整治、反弹，再检查、再整治、再反弹的怪圈。
3、黄冈市多产权建筑火灾隐患分类整治的实践
3.1制定规范性文件，建立部门联合监管机制。
在调研、分析、总结多产权建筑消防监管经验教训的基础上，依据消防法律法规和物业管理法规，市公安局和房管局联合制定了《黄冈市多产权建筑消防安全管理规定》，对多产权建筑的开发商、物业单位、产权人、使用人的消防安全责任进行了规定，明确了消防管理机制和要求，规定了消防管理费用和公共消防设施维修资金的支出途径，规定了物管单位、相关单位和个人违反消防法律规定应受到的处罚措施。在此基础上成立由房管部门牵头，公安、消防、城管等部门参加的物业管理办公室，规范指导物业单位消防管理，同时公安消防机构与房管部门建立部门联合工作机制，在产权分割、登记时实行消防备案制度，落实源头控制。
3.2强化政府主导，推行综合整治重大火灾隐患模式。
对于由于历史原因形成的多产权建筑，由消防部门通过排查论证，形成整改建议方案，专题报告政府，按照“拆、迁、改、安”的模式，由政府统一领导，主管部门牵头，专设机构负责，专项资金投入。特别是对一些区域性多产权建筑火灾隐患，实行政府挂牌督办，运用行政、法律、经济、舆论综合手段，集中人力、物力、财力，有计划、分步骤予以逐个突破，彻底整改突出隐患，达到“一次性整改，一次性投入，一次性到位”，避免火灾隐患的反弹和整改工作的反复。同时，因势利导，由当地街道、社区牵头，成立业主委员会，建立统一物业管理，承担多产权建筑物业消防管理职责。
3.3落实监督指导，着力提升物管单位消防安全“四个能力”。
结合近年来开展的火灾隐患排查整治、建筑消防设施专项检查、消防控制室“256”建设、消防职业资格培训鉴定、火灾隐患清剿分类整治行动，对物业管理单位进行了摸底排查，实行隐患造册登记，严查物管单位擅自关闭停用共用建筑消防设施等四类行为，将物业消防管理纳入消防安全户籍化管理和单位消防安全“四个能力”建设内容，每年举办2-3期物业管理经理、消防安全管理人员培训班，帮助物管单位理顺物业与与业主消防安全责任关系和消防管理工作机制，督促落实人防、物防、技防措施，强化物管单位消防工作常态化，最大限度减少动态火灾隐患的滋生。
4、当前多产权建筑火灾隐患分类整治的途径探讨
开展多产权建筑火灾隐患分类整治，消除沉积已久的火灾隐患，对减少火灾隐患存量，缓解公共安全压力十分必要。上述多产权建筑火灾隐患整治的实践仅仅是一些积极的探索，针对当前火灾隐患清剿分类整治遇到的困难，提出几点对策与建议。
4.1建立多产权建筑火灾隐患评估机制和判定评价指导标准。
多产权建筑经营、管理、使用、租赁关系混杂，火灾隐患整治目标、整治内容、整治方法、整治效果不尽相同，从利于火灾隐患清剿分类整治的要求出发，建立相对统一规范的评判标准、评估机制十分必要。重点从建筑自身消防安全条件、公共消防设施建设、消防保卫力量、消防宣传教育培训、消防安全“户籍化”管理等纳入评判标准，在全面排查统计的基础上，以数据量化形式赋予科学权重，通过各级政府职能部门开展联合排查、聘请第三方社会中介评估等方式，逐一排查梳理多产权建筑消防安全情况，综合量化评估本地多产权建筑消防安全现状，将火灾隐患严重、基础消防设施不足、行业管理弱化、保消力量薄弱的列为重点整治对象，按照“一般火灾隐患、具备整改条件的重大火灾隐患、难以整改或不具备整改条件的重大火灾隐患”分类梳理，制定切实可行的整治方案和整治标准，为整治工作奠定扎实基础。
4.2推行多产权建筑火灾隐患齐抓共管的综合整治模式 。
针对当前多产权建筑火灾隐患整治涉及面广、困难多、阻力大的实际，在现有消防法律法规框架下，需要从现有消防警力、现有整治手段、现有整改条件等方面综合分析考虑，建立由各级政府统一领导的综合整治组织指挥体系，坚持统一部署与因地制宜相结合，明确整治目标、整治步骤、整治时限，解决落实整治经费、增配消防设施等难点问题，建立全程跟踪督办问效机制，为整治工作提供强劲推力。要切实按照火灾隐患分类整治的思路，对历史遗留问题多、火灾隐患难以整改的多产权建筑，将其纳入城乡整体规划，启动拆、改、建工作；对产权明晰、具有整改条件但整改资金投入较大的，由政府牵头，公安、消防、工商、安监、规划、房产、城管等部门综合协调利益各方，制定整治方案，落实整改措施，消除或降低火险等级，最大限度消除火灾隐患；对存在“三合一”、“多合一”现象的多产权建筑，公安、民政、房产、消防等部门负责组织清退、搬离有关人员，必要时联合实施关停、查封；对多产权建筑内非法经营的单位场所，公安、工商、文化、城管等部门坚决予以取缔；对公共消防基础设施不足的多产权建筑，规划、城管、水务部门负责增补市政消防水源、畅通消防车道，提升公共消防基础设施整体实力。切实避免消防部门“单兵独斗”和“整改反复”现象，真正将火灾隐患综合整治转变为惠民、利民、便民的民生工程，实现综合整治工作的价值效应。
4.3落实多产权建筑火灾隐患整治消防监管常态化手段。
一要及早介入防隐患。对于可能出现的多产权建筑，消防部门在规划方案评审、消防审验阶段提前介入，明确建筑定性，采取专家评审或者性能化设计，及早提出对策，提高建筑消防安全系数，同时在建筑使用的过程中，要跟踪监督，对多产权产场所的改造、内装修等环节要主动参与，严把审核验收关，杜绝先天性火灾隐患的产生。二是联合执法强监管。与工商、供电、供水、规划、房管、城管等职能部门建立联合监管机制，在建筑规划、设计、审批、发证、管理等各个环节，明确相关部门的审批、监管职责，严格把关，从源头上控制多产权建筑火灾隐患滋生。三是规范物管重指导。在分清产权的前提下，明确各方权利和义务，建立消防物业统一管理，明确物业管理部门的职责，规范物业管理部门和业主委员会的管理行为，同时维护物业管理部门合法权益，使物业管理部门能够真正发挥作用。同时积极探索建立物业管理人员消防执业资格制度，切实加强物管单位专（兼）职消防管理人员、消防安全管理人的消防安全培训，落实消防控制室的值班、操作人员持证上岗。开展物管单位“四个能力”建设达标活动，督促指导物管单位日常消防宣传提示、消防安全巡查、火灾隐患整改、安全疏散演练常态化。
4.4要开展针对性消防宣传教育。
针对多产权建筑火灾隐患特点，将消防宣传作为加强多产权建筑消防安全工作的固本之策。一要抢占舆论阵地。通过新闻媒体曝光、制作火灾隐患公告牌、召开火灾隐患通报会、播放类似场所火灾警示案例等方式，宣传隐患的危害性、火灾的灾难性和整改的必要性，提高多产权人对火灾隐患清剿战役工作的知晓率，大力营造“共创平安家园”的良好氛围，同时联手相关职能部门，深入做好产权人、经营业主、居家住户的思想工作，传递整改压力，破除利益思想壁垒，争取多方理解和支持，增强整治工作主动性。二要强化消防法规威严。重点宣传消防安全责任规定、火灾事故责任追究、消防违法行为应受的处罚以及消防部门依法整治的态度和决心，推动各级政府、行业主管部门、社区物业单位以及多产权建筑业主将消防法律意识和责任意识内化为火灾隐患排查整改的自觉行动，提升依法整改火灾隐患的能力。三要开展消防安全知识普及宣传。采取张贴消防安全警示性提示，时刻提醒用火、用电、用油、用气安全；借助有线电视、报刊、手机短信等载体，广泛宣传进行火灾自防自救知识；充分发挥社区网格员和楼栋长的作用，以“创建平安家庭”为载体，组织广大居民住户开展建筑楼道“三清一畅”活动，落实安全自查、隐患自除、责任自负。通过定期举办消防培训班、组织逃生演练，加强物业单位“四个能力”建设,切实加强多产权建筑日常消防安全管理，真正把火灾隐患消灭在萌芽状态。
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