摘要：通过对两起特别重大火灾爆炸事故特别是吉林省德惠市“6.3”事故调查处理及消防监督责任追究的分析，剖析了事故中暴露出的消防监督管理问题，结合当前消防监督工作实际，提出加强和改进消防监督工作的建议。
关键词：消防；火灾事故；责任追究；监督管理
2013年6月3日，吉林省德惠市宝源丰禽业有限公司发生特别重大火灾爆炸事故，造成121人死亡，76人受伤；2014年8月2日，江苏省昆山市开发区中荣金属制品有限公司发生粉尘爆炸事故，造成75人死亡，185人受伤。2013年7月11日，国务院对吉林省德惠市特别重大火灾爆炸事故调查处理结果公布后，对消防机构触动极大，公安和消防部门部分同志受到党纪政纪处分，特别是有7名消防监督人员和派出所民警被追究刑事责任，教训十分深刻；昆山“8.2”事故调查处理结果虽然还没有公布，据悉也有4名消防监督人员（包括1名已转业的干部）和多名公安民警被检方调查。为什么消防部门近年来开展了多次卓有成效的专项治理工作，消除了大量的火灾隐患，广大消防监督人员和公安民警付出了艰辛的努力，却依然在事故发生后被追责，不得不引起我们的深思。
1.消防机构和公安派出所被追责的原因。
因为昆山“8.2”事故调查处理结果还没有公布，下面主要以国务院批复的吉林省德惠市宝源丰禽业有限公司特别重大火灾爆炸事故调查报告(以下简称国务院调查报告)分析消防机构执法人员和派出所民警被追责的原因。
1.1违规将消防设计审核作为备案抽查项目。
《建设工程消防监督管理规定》规定劳动密集型企业的生产加工车间应办理消防设计审核行政许可，但德惠市消防大队将该项目按照备案抽查项目办理。这种行为属于逾越职权行为。这是导致德惠市原消防大队大队长、原建审参谋等监督人员因涉嫌滥用职权罪而被追究刑事责任的主要原因之一。
1.2违法出具《建设工程消防验收合格意见书》。
《建设工程消防监督管理规定》规定，消防机构对申报消防验收的建设工程应当依照《建设工程消防验收评定标准》对已经消防设计审核合格的内容组织消防验收，但德惠市消防大队在没有进行消防设计审核、消防验收的前提下，违法出具了《建设工程消防验收合格意见书》，这种行为属于以不法方式实施职务行为，这也是导致德惠市消防大队相关监督人员涉嫌滥用职权罪的主要原因之一。
1.3应发现而未发现建设单位降低消防技术标准施工的违法行为。
根据《消防监督检查规定》，公安消防部门在对人员密集场所进行监督抽查时，应当抽查室内装修材料是否符合消防技术标准。宝源丰公司主厂房屋顶在设计中采用岩棉(不燃材料，A级)作保温材料，但实际使用聚氨酯泡沫(燃烧性能为B3级)，不符合《建筑设计防火规范》不低于B2级的规定；冷库屋顶及墙体使用聚氨酯泡沫作为保温材料(燃烧性能为B3级)，不符合《冷库设计规范》不低于B1级的规定。对于设有冷库的劳动密集型人员密集场所，室内装修材料本应是消防监督检查重点，但德惠市消防大队及辖区派出所均未发现和督促纠正宝源丰公司擅自更换不符合防火标准建筑材料的问题，属不依法履行职责行为。这是导致德惠市原消防大队副大队长、原防火参谋等监督人员因涉嫌玩忽职守罪而被追究刑事责任的主要原因之一。
1.4应列为而未列为消防安全重点单位。
按照《吉林省消防安全重点单位界定标准》规定，生产车间员工100人以上的食品加工劳动密集型企业应列为消防安全重点单位。宝源丰公司主厂房正常工作时间员工均在百人以上(事故当日在场工作人员395人)，已达到消防安全重点单位界定标准,但辖区米沙子镇派出所发现问题后，未向德惠市消防大队上报。同时，德惠市消防大队在违法出具《建设工程消防验收合格意见书》后，也未将其列为重点单位实施重点监督。这是也导致德惠市消防大队和米沙子镇派出所相关监督人员涉嫌玩忽职守罪的主要原因之一。
1.5疏于日常消防安全监管。
对社会单位进行消防监督检查是《中华人民共和国消防法》(以下简称《消防法》)确定的消防机构和派出所法定职责。宝源丰公司作为劳动密集型生产加工企业，无论是否被确定为消防安全重点单位，消防机构和派出所均应加强日常消防安全监管。但据国务院事故调查组调查，德惠市消防大队和米沙子镇派出所“未对该公司进行实地检查，未及时发现其存在的重大事故隐患并下达《整改通知书》督促整改”。特别是米沙子镇派出所在“事故发生后，与企业有关人员共同对消防检查记录进行作假”，涉嫌玩忽职守。
1.6消防机构对派出所消防业务工作指导不力。
对派出所消防业务工作实施指导是《消防监督检查规定》明确的消防机构工作职责。业务指导范围指《消防法》第53条规定的、由公安派出所承担的“日常消防监督检查”和“开展消防宣传教育”。据国务院事故调查组调查发现，米沙子镇派出所未对宝源丰公司定期进行消防安全教育培训。这既是德惠市公安局“对米沙子镇派出所消防安全监督管理工作疏于监管”的责任所在，也是德惠市消防大队“未指导米沙子镇公安派出所对宝源丰公司定期进行消防安全教育培训”的关键之处，同时也是德惠市消防大队和米沙子镇派出所相关监督人员涉嫌玩忽职守罪的原因之一。
1.7对宝源丰公司多次火灾事故未予查处。
《消防法》将“负责调查火灾原因”确定为公安消防机构职责。但据国务院事故调查组调查发现，2010年宝源丰公司多次发生火灾事故，对此德惠市消防大队和米沙子镇派出所均未进行认真严肃查处，“致使该企业没有认真吸取事故教训，加强消防安全工作和对重大事故隐患进行整改消除”。这也是德惠市消防大队和米沙子镇派出 所相关监督人员涉嫌玩忽职守罪的原因之一。
1.8对下级失职问题失察。
对德惠市消防大队、米沙子镇派出所存在上述问题，其上级主管机关山于“失察、疏于监督检查”，而使一些负有领导责任的同志受到了纪律处分。
2.当前消防监督工作存在的主要问题
2.1消防机构履责被动错位。
公安机关消防机构作为具体实施社会消防管理的专门机构，在责任驱使下“被错位”，过多承担了不属于自己的责任。在政府部门责任落实上越位。本应由政府和部门负责的一些事务性工作，落到了消防机构头上，相关部门行业缺乏主动性。在社会单位自主管理责任上错位。目前，消防监督体制仍基本属于消防机构(或派出所)与社会单位间“一对一”、“包揽型”、“保姆式”监督检查模式，在日益繁重的火灾隐患排查整治任务面前，监督抽查变为必查，监督员变成了安全员，本应着重监督社会单位遵守消防法律法规、履行自我管理责任情况，实际上却变成代替单位检查发现火灾隐患，导致单位自主管理的意识淡化、能力弱化，形成“警力有限、责任无限”的无奈循环。在自身消防监督职责上缺位。在要求改善经济建设发展软环境的大背景下，公安机关消防机构多强调行政服务职能，而忽视了监督查处职能。加之《消防法》对未依法履行职责的个人缺乏相应独立的处罚条款，执法起点高、触点窄、程序繁锁，有的不得不选择“大事化小、小事化了”，起不到警示约束作用，反而会形成“破窗效应”，习惯性消防违章行为屡禁不止。
2.2消防监督人员综合能力有待提高。
近年来，消防监督人员主要精力集中于连续开展的消防安全专项治理和重大保卫行动，而业务培训有所减少。不少消防监督干部从战训岗位调整到防火监督岗位后，没有经过系统专业的培训，基本是边干边学，加上工作任务繁重，虽然历经数次专项治理和重大保卫行动，但由于众所周知的原因，执法人员整体业务素质没有明显提升。在监管方式上，重数量、轻质量，疲于应付工作任务；在隐患整治上，很多监督人员不是不尽职履责，实在是受水平所限，不能发现深层次隐患；在监管重点上，对较棘手的消防问题采取“掩耳盗铃”式的回避态度，不敢也无法叫真碰硬。
2.3社会单位主体责任缺失。
一是消防安全责任人主责意识不到位。部分社会单位负责人认为消防安全不产生直接经济效益，不愿以确定的投入去预防不确定的不利后果，心存侥幸，特别是没有形成系统的、对社会单位核心经营要素(如诚信体系、金融信贷等)产生影响的管理机制，消防处罚“无关痛痒”，致使社会单位没有较好地树立消防安全责任主体意识，甚至在“守法成本高、违法成本低”的利益驱动下，想方设法隐藏问题，降低条件，回避责任。二是消防安全管理人专项职责不明晰。消防安全管理人是社会单位落实消防安全责任的关键。但大量社会单位在单位管理体系内没有明确消防安全专门管理人及其职责，更没有消防岗位资质的准入门槛，单位消防安全工作平常没人去管、无人去“盯”。此外，单位自动消防设施操作人员、控制室值班人员等专业岗位不明确，流动性大，职级待遇低，难以发挥作用。消防技术服务机构执业责任缺失。建设工程消防设计、施工、监理单位，消防产品生产、销售企业和消防技术服务机构等具有特殊消防职责的主体，在市场行为中为了实现利益的最大化，忽视维护公共消防安全的法定职责和执业准则，只求一时过关，不顾终身负责，造成先天性火灾隐患大量滋生。
2.4派出所监督管理作用尚未充分发挥。
虽然《消防法》和《消防监督检查规定》均明确了派出所消防监督管理职责，但目前派出所民警无论思想认识还是业务能力，均不能较好地满足消防现实斗一争需要。主要表现在:监管范围划分不清，尚有大量达到界定标准的重点单位未被界定，对自身监管范围和内部监管分工没有具体明确；派出所民警消防业务水平较低，不知“查什么、怎么查、标准是什么、遇到问题如何处理”；消防监管责任意识淡薄，对疏于监管会造成的严重后果认识不清，特别是消防监督执法程序极不规范，口头责令改正多、法律文书下发少；与消防部门配合不够紧密，案件移交、火灾调查协作、宣教培训等工作还不规范；对消防监督管理系统应用不够到位。
2.5执法工作还受到外部干扰。
毋庸讳言，在日常执法中，消防部门在外部干扰下难守执法“底线”。例如，在建设工程办理消防行政许可、备案审批中，建设单位应当提供建设工程规划许可证明文件，但在实际中，一些项目(特别是重点工程)由于土地指标、规划许可等问题，难以同步提供。而一些地方政府从经济发展的大局考虑，协调消防部门出具许可(备案)文书。在法制意识相对淡薄、消防部门归属政府管理的大背景下，一些地方有违法出具现象。此外，在消防监督检查等其他执法环节，人情案、关系案仍然存在，自由裁量权使用仍有随意性。
3.加强和改进消防监督工作的建议
3.1提高监督人员综合素质。
要大力开展执法业务培训，集中培训业务骨干和大队主官，考核成绩要纳入职务晋升日常考评成绩，并严格落实末位淘汰和岗前考核机制，并开展消防监督专业技术干部“传、帮、带”活动，提高监督人员综合素质。
3.2规范执法行为。
一方而要为各类执法行为提供执法样本，使基层执法人员有所参照；另一方而，要明确执法行为“红线”，使一些容易出现执法责任的行为成为不敢碰、不能碰的“高压线”。强化执法制度落实，合理确定量化标准，定期审查执法质量。建立并落实定期模拟执法责任倒查机制，从中发现和解决执法突出问题，警示和教育消防监督人员，使其对自身执法行为有所敬畏、有所规范、有所提高。
3.3夯实基层基础工作。
加强公安派出所消防监管，以责任追究案例为引导，强化民警消防责任意识，使其思想认识由“该不该管”转变为“必须管好”；要解决“管到什么程度才行”的现实困惑，厘清派出所民警监管范围和职责，明确检查频次和方法，理顺案例移送项目和程序；消防机构应明确包所指导人员，实行责任捆绑，推行定期驻所指导，实施消防处罚网上集中复核，并建立消防监管情况定期通报制度，使指导工作形成责任“闭合圈”。
扎实开展乡镇街道网格化管理，树立“长期建设、逐步完善”指导思想，宜先从消防宣传教育和弱势群体帮扶入手，培养扩大网格化管理骨干队伍，完善管理体制，健全部门联合监管机制；在此基础上，应建立乡镇政府(街道办)定期组织开展专项整治机制；在逐步巩固提高前提下，最终建立以网格化信息系统为支撑的网格户籍化管理体系，提高网格化管理效能。
强化消防宣传教育培训，要更加注重对群众的针对性消防宣教培训，重点传授消防安全常识，最大限度使群众掌握消防安全技能，有条件的地方也可考虑将日常消防宣传委托专业机构承担，以形成更系统、更普及化的宣传模式。
3.4转变消防监管模式，促进“职能归位”。
改变现行“包揽式”微观监管模式，消防机构和公安派出所的职责重点小应放在“查找社会单位的不行”，而应放在“让社会单位知道怎样才行”上。进一步厘清消防部门与政府及其他部门的职能，明确消防机构综合监管职责定位，尽快从大包大揽的角色中解放出来，把本属于政府、部门、单位的消防工作职责予以归位，将工作重心转移到依法监督的主责上来。同时要明确消防监督执法履职标准，明确监督执法的责任边界和免责情形，全面提高消防监管质量，促进监督人员积极主动履责。可结合社会公共服务均等化的要求，探索变革重点单位管理、重大火灾隐患挂牌等工作机制，侧重于对行为人监督，弱化对具体事务的监管。要以市场思维为导向，尽快建立“市场化”宏观监管模式。对消防建审、验收、检测、评估等通过行业组织、市场竞争能够解决的消防事项，能交的要积极交出去，能委托管理的要积极委托管理，让社会管社会的事，专业的人干专业的事。
总之，作为消防部门自身来讲，要始终坚持“严格执法、热情服务”。一方而，消防部门和派出所要按照上级部署组织开展消防监督工作，按照法律法规明确的范围和内容认真开展监督检查，努力提高自身素质，严格落实法定职责，坚决把“规定动作”做到底。另一方而，不能大包大揽，消防工作需要全社会的共同努力，消防部门不能包打天下，否则，不仅本职工作干不好，还容易疲于奔命，顾此失彼，一旦出事，又难辞其咎。
参考文献：
[1] 国务院吉林省长春市宝源丰禽业有限公司“6.3”特别重大火灾爆炸事故调查组. 吉林省长春市宝源丰禽业有限公司“6.3”特别重大火灾爆炸事故调查报告.2013.
[2] 张福好. 落实消防安全责任存在的问题及对策思考.2014
[3] 中华人民共和国公安部令第107号，消防监督检查规定2009
[4] 中华人民共和国公安部令第120号，公安部关于修改《消防监督检查规定》的决定. 2012.
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