摘要：随着社会经济飞速发展，社会面火灾形势也日趋严峻，消防部队在执行灭火救援任务时，所面临的难度与风险较以往大幅度增加，纵观全国各类行政诉讼案件，消防部队作为公安、武警双重管制的现役力量，在履行本职工作时，被群众不理解、甚至被媒体聚焦炒作，成为被告主体，在很大程度上已经严重制约了消防部队的发展，造成了极大的负面影响。消防部队的发展急需立法正义与司法公正保驾护航。
关键字：规避 灭火救援 被诉 不作为
1 行政不作为的主要成因与依据
所谓行政不作为，是指行政主体有积极实施行政行为的职责与义务，应当履行职责而未履行或拖延履行，在法定程序上没有明确意思表示的行政行为。
通过查阅相关资料，作者分析梳理了当前消防部队在灭火作战中实有行政作为的基本形式，简要归纳了消防部队被告（诉）行政不作为的主要成因与依据，总体上有如下几点：
1.1、群众对部队救援程序不理解。社会面对部队内部执行的条令、命令和规定不了解，对现役部队执行灭火救援任务的程序规范不熟悉，部队在执行作战任务时，有必要遵照执行内部下发的相关规定与行动纲领，部分单位、个人在理解看待部队灭火救援作战行动中存在误解与偏差，片面认为消防部队行政不作为，这主要集中在两个方面。一是在部队出动过程中，部分群众在报警后和等待救援的过程中长时间处于焦虑情绪，误认为消防部队存在故意拖延出动、推迟到场时；二是在部队到场战斗过程中，误认为既定的火情侦查与灾情处置流程属不必要行为，是消防部队在主观上放任火势进一步扩大蔓延。
1.2、缺乏相应细化的法律解释保护。消防部队作为现役力量的组成部分，肩负了保障人民群众生命财产安全的职责，当前立法规范只有引用《消防法》及《消防法释义》，部队内部执行的各类规章、文件、通则、纲领、规范等文件均不能作为保障部队作战行动合法化的有力依据，使得消防部队在参与灭火作战与抢险救援工作时，在程序上未得到法律规范的有效保护，在调研过程中，作者查阅了大量消防部队执勤战斗被诉行政不作为的案例，其中心诉点及诉求基本围绕几点：一是部队接警反应速度慢，到场时间过长，致使灾害进一步扩大，是在明知会造成该结果的前提下的故意行为；二是为了有效完成灭火作战任务，在破拆火场周边的建（构）筑物时，没有一个拆除范围强度的标准，部队与地方对需拆除建筑物空间范围的界定上不一致；三是在部队到场作战时，如遇爆炸、有毒、腐蚀、辐射、人员溺毙特殊灾情时，为保障参战官兵个人安全，避免盲目作战，是有必要进行战前部署安排的，此项工作所需时间往往被群众理解为行政不作为的具体表现。
1.3、社会媒体负面炒作，社会负面影响大。在火灾发生的初期，一般情况下消防部队都是第一时间到场力量，但随着时间的推移及火势的发展，社会相关单位陆续到场后，就会对火场情况进行相应的摄影、摄像和录音，作者经查阅资料发现，消防部队在作战过程中，群众、媒体等单位到场后，都存在不经允许擅自进入警戒区域内部进行拍摄，所采集的视频、音频资料也各不相同，如某火灾现场，部队在执行灭火作战任务过程中，因灭火作战需要对个人住所的部分墙体进行了破拆处理，其旨在防止火势进一步蔓延扩大，保障群众利益最大化不受损害，但却被媒体理解为，部队不执行灭火作战任务，违规越权破坏群众墙体，致使个人利益受到侵害。再如部队官兵在完成初期火场侦查任务时，携带的装备器材并非灭火所需，也会被负面炒作，认为消防部队执勤战斗存在严重过失，灭火作战甚至连装备都缺失，在作战过程中，如遇较大火场，消防部队在初期作战时，因参战力量有限，多半采用的战术为先控制，待后续增援到场后才消灭火势，在控制火势阶段，力量部署的位置多以火势蔓延的方向为主，并非直指火场中心内部，此种情况下，媒体反映为部队作战消极，明知火点火势，却避而求其次，也属不作为情况。官兵在作战过程中，按照安全规范应进行阶段性人员轮换休整，才从火场作战一线返回的官兵在休息过程中，身心疲惫、状态不佳，有时也会被群众及媒体理解为消防部队人员充足，却迟迟不将火势扑灭，导致个人或单位利益损失，属于行政不作为情况。
2 应对行政被诉的对策与建议
作者在分析上诉几点成因的过程中，将被诉的主要议点进行了归纳总结，针对以上几点成因，提出了几点规范化建议，旨在保护消防部队作战程序合法化，并为将来各类被诉行政不作为案件提供材料参考。
2.1、 注重作战程序合法化。
2.1.1、接出警。《消防法》及《消防法释义》中对消防部队接警、出动、作战均作了明确要求，但未对具体情况进行量化，如部队接警出动后，到场时间的计算，作者认为部队在赶往事发地点的途中，往往会受许多客观条件（不可抗力）的影响制约，路桥被冲毁、交通事故堵塞、行车道路翻修都可能导致消防车辆无法通行或必须绕道通行，延长到场时间，按照实际情况来看，现役消防部队配备的消防车自重基本都在7吨以上，战备执勤状态下会充装配备一定质量的灭火剂与器材装备，此时的车辆行驶速度与路况、车况都有密切联系，在立法规范上应制定具备社会公信和法律效力的单行规章，并面向社会公布，规章内应包含国家相应等级公路消防车辆的行驶速度、载重等级不同车辆的行驶速度、车辆最大载重行驶距离等相关要求，并且应对《消防法》中“车辆行驶不受限制”和“确保行车安全的前提下”做展开说明，各执勤力量也应尽快配齐车载行车记录系统，便于后期总结分析证据时，能够提供有利材料。
2.1.2、执勤战斗。当前消防部队灭火作战及抢险救援工作中，除按照《消防法》执行任务外，在遇到具体灾害类型时，处置程序一般都参照部队内部下发的规章制度，如《公安消防部队执勤战斗条令》、《公安消防部队战备执勤规定》、《灭火救援教程》等，但处置流程是否合法无定论，如《消防法》第45条赋予了部队在紧急情况下可实施破拆行为，防止火势蔓延，究其根本，不难发现，对于实施这一行为，部队是具备法定权利的，但在实战中，当面临拆与不拆、拆多少、怎么拆、是否合法等问题时，始终是一个立法规范上的盲区与遗漏，再如部队在作战中，面临特别危险的灾情，需要做短暂的撤退，如何界定这一种情况并非前文所议行政不作为，都是下一步需要立法予以规范保护的。
2.2、加快立法规范化建设。
在消防部队作为被告行政不作为的案件中，原告被告双方能够引用的证据材料除视频、录音材料外，只有《消防法》及《消防法释义》，除此之外，部队所有现行的内部规章、制度、条令因其是部队内部发布，未向社会面公开，故不具备法律证据效力，无法为消防部队灭火作战行动进行合法化保护，同时也为法院审理裁定工作带来难度。作者认为，《消防法》在下阶段修订工作中，可适将部队现行的内部规章制度加以引入使用，以期对部队作战行动进行合法化释义，同时对于社会媒体和个人自愿或纵容他人故意对消防部队灭火作战行动进行负面炒作的行为，应从法律角度给予严厉制裁。
2.3、强化火场信息化建设
作者通过历次案件分析，控辩双方所指不作为标准不一，所举示证据也大不相同，一般情况下，原告除提起认定消防部队行政不作为外，更会相应的提出自身经济利益受到侵害的赔偿申请，根据行政案件审判方法，被告负有举证义务，同时被诉多项议点，只要其中任一议点成立，即为败诉，在此前提下，部队信息化建设就显得尤为重要，因为在执行灭火作战及救援任务时，情况随时变化发展，火势或灾情都有进一步扩大或蔓延的趋势与可能，此情况下，对于现场信息化工作的要求就相应提高，从接警出动到现场处置，都需要进一步的完善，尤其是在应对行政不作为诉讼中，高质量的录音与视频资料能够很有效的还原现场情况，并且能够有效的对现场情况下，消防部队所作出对应的行为进行合理化、合法化论证，故信息化建设实属必要。
2.4、夯实消防法制宣传工作
随着消防部队的发展，为保障作战程序规范化，各级机构相应的出台颁布了用于针对特定情况下的处置程序以便于执行参考，而实际工作中，社会面对于这一类的条令、规章尚不了解，使得作战流程合法化问题始终成为此类案件争议焦点问题，为了避免此类事件，作者认为在法制宣传工作中，除防火安全、自救逃生、应急避险等必要内容外，可适当增加部队作战的基本规程、必要行动，尤其对于部队在面临重大危险源情况时，必须撤退、待命的行为应做详细说明，在社会面予以公示宣贯，提高公众认知度，以此规避部队必要的作战行动被误认为行政不作为，降低被诉几率。
参考文献：
[1] 建筑设计防火规范，GB50016-2006
[2] 中华人民共和国消防法,2008.10
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