摘 要:随着社会经济的快速发展, 城市化进程的日益推进，一些企业为了促使项目大上快上，利用政府招商引资的各种有利条件，普遍实行“先上车后买票”，导致未经消防设计审核或备案擅自施工、未经工程消防验收或备案擅自投入使用的“两未”工程大量存在，形成了许多先天性火灾隐患，给建设项目的消防监管工作带来了一定的难度和挑战。本文通过简要分析建设工程消防监管过程中存有的若干问题提出一些可行性的见解,为建设项目的消防安全规范化管理提供了一些借鉴。
关键词: “两未”建设项目 消防监督
1 引言
所谓“两未”建设项目，是指未经消防设计审核或备案擅自施工、未经工程消防验收或备案擅自投入使用的建设项目。消防设计审核（备案）和投入使用前的消防验收（备案）是使建筑符合国家规范标准，具备及时疏散人员的能力和一定的防控火灾的能力的重要手段，是有效预防先天性火灾隐患，确保项目消防安全的关键环节,加强建设项目的消防监管,将会在更大层面上确保工程的安全性能,将火灾事故的隐患控制在最低限度,在维护建设工程安全的前提下,确保人员生命财产安全。但是在当前社会高度重视经济发展速度和效率和前提下，大量建设项目违法上马，以某地开发区为例，在仅10余平方公里的土地上，2013-2014年间竟有102家违法项目开建投用。这种现象在全国各地均不同程度存在，而且越是经济发达，发展迅速快的地方这种现象越严重，给消防安全埋下了大量不安全因素。“两未”建设项目的规范管理工作已迫在眉睫，成为制约消防监督规范化进程的新的方面，也是关乎当前社会发展和民生的重要问题。
2 当前“两未”建设项目存在的主要问题
2.1 未经消防验收擅自投入使用的工程
一是未办理相关消防审批、备案手续，擅自施工、投入使用、营业。二是存在先天性火灾隐患，如安全出口数量不足，防火间距、消防车道不符合规范要求，消防设施、器材未配置或配置不全，设置铁栅门、防盗网等阻碍疏散的障碍物，电气线路敷设，电器设备安装不符合规定，采用易燃、可燃材料装修。三是使用人未依法履行《中华人民共和国消防法》以下简称《消防法》规定的消防安全职责。
1.2 未经消防设计审核擅自施工的工程
一是未办理相关消防审批、备案手续，擅自施工。二是施工工地管理低端，在尚未竣工的建筑物内设置员工宿舍，未落实消防安全责任制，未明确消防安全管理人，未制定相应的消防安全制度，消防安全操作规程和灭火应急疏散预案并予以实施落实，未落实防火巡、检查并记录备查。三是施工现场与作业区防火间距不足，未设置临时消防车通道、人员疏散通道，消防水源以及临时消火栓系统等，工棚等区域未配置灭火器材等装备，缺少最基本的安全保障。四是未对施工人员进行岗前消防安全培训，电焊、气焊施工人员无证上岗违规作业。
3 存在“两未”建设项目的主要因素
3.1 社会发展功利观念的驱使和思想认识不到位
很多“两未”建设工程都是政府招商引资的企业或政府的民生工程、形象工程。一是为投开发商所好，政府给予口头上才承诺，项目先上马，相关手续由政府包办；二是以民生工程为幌子，未验先用，主要涉及医院、学校、机关办公楼等公共建筑；三是抢工期，开工时间越早，施工进度越快，资金流动也越快；四是房地产开发商擅自变更规划，导致房屋增高、增大，取得较大容积率，获取最大经济利益；五是在原有建筑基础上改扩建房屋，进行经商或出租。
3.2 各类建设项目手续多、周期长、审批难
规划许可证是消防设计审核的前置条件，但是，一个建设项目在取得规划许可证前，首先要取得土地证，必须到国土部门上交土地利用可行性报告等一系列相关手续，在取得土地指标和土地证后，再要到发改委进行项目可行性研究，之后再到规划部门办理项目选址意见书，规划部门再征求人防、城管等相关各部门同意后才办理规划许可证。城市规划手续审批时间长，城市建设等不了那么长时间，于是出现了边开工边建设边办理手续，这种情况在违法建筑中占有很大比例。因此很多企业、个人觉得从规划到消防各类手续很麻烦、很费时，而如果违法建设没有及时得到惩处，守法者就会失去耐心，干脆不办手续，违法建设。从而使得违法建设形成气候，而且具有一定的合理性，因此，违法建设者的胆子也就越来越大，执法部门的查处也就越来越难，久而久之，谁都不愿守法，谁都敢违法。
3.3 消防执法力量薄弱
按照《中华人民共和国消防法》的规定，建设工程审核验收、备案抽查都是消防部门的监管范围。面对如此大的监管范围和监管对象，消防部门的执法监管体系和监管机制没能及时建立健全。现在建设的速度很快，只要监管出现空档，违法建设者很快就能造出大规模的违章建筑。此外，消防部门的编制人数有限，一个县市区大队执法人员仅仅只有5人，面对确实庞大的社会单位和建设工程的监管，因此难免出现失控漏管现象。
3.4 违法建设的处置难度大，违法成本低
违章建筑一旦建成后，要想拆除，实非易事。一是强拆违章建筑的程序较多，时间较长。实施强拆的风险很高，稍有不慎，可能引发群体性事件或暴力抗法事件，甚至死人伤人事件，执法部门往往很慎重。二是很企业和个人认为违法消防法仅仅也就缴纳罚款就行了，不能因为手续的问题而影响工期。因此而违法者正是看到了执法部门的软肋，才敢大胆违法建设。
综上，我们可以看到“两未”违法建设工程的形成是多方面的因素造成，呈现如下特点：
第一，“两未”违法建设工程的无序性。主要是不按照城市规划进行和消防的标准规范建设，或一哄而上，各自为政，不管其他。
第二，“两未”违法建设工程的多样性。这主要是依据违法建筑的不同标准进行分类。依是否建设完成，分为在建违法建筑、已建成违法建筑两类；依违法建筑存在的期限，分为临时性违法建筑、长期性违法建筑两类；依违法建筑形成的时间段，分为历史遗留违法建筑、新建违法建筑两类。
第三，“两未”违法建设工程成因多元性。这里既有历史的因素，又有社会的因素，既有经济因素，又有部门管理因素。
第四，“两未”违法建设工程主体复杂性。实践中，单位和个人均可以成为违法建筑的实施主体，包括了国有企业、私营企业、行政事业单位，也包括了公民、个体工商户，涵盖面较广。同时，由于企业破产、撤销、合并、变更等因素，违法建筑的主体也在不断发生变更。
第五，“两未”违法建设工程危害严重性。这直接体现在危害公共安全方面，近年来发生的吉林省德惠市宝源丰禽业公司“6.3”特大火灾事故，江苏昆山http://www.baidu.com/link?url=YFmEEymBZcnsEHDTyXvM8-_TJoMEUMWUCQIBw9qy0s7eTIwYiy3Bw0EM-PPQau6IrG0wWUZfM3M31FwhjLSuiBk9J6WwB-vd4WiYcVI63-G“8.2”粉尘爆炸事故等重特大事故。
第六，“两未”违法建设工程主体混乱性。由于一个建筑办理规划、土地使用、办理建设等相关手续需要政府多个部门在多个环节予以审批，并相应的负有监管责任。因此，各个部门在各自环节上进行监管，形成多个治理主体。同时，由于各个部门之间缺乏配合，容易造成监管上的脱节、漏洞、推诿扯皮。
4 加强建设工程消防监督管理的对策
建设工程的监管涉及多个政府部门，因此，针对建设工程的消防监督管理必须依靠政府来主导，一是要积极建立类是联席会议制度这样的协调机制，发挥体制、机制的整体优势；二是要与规划部门、建设部门等相关部门处理好信息交流，达到部门配合，工作顺利开展；三是要邀请新闻媒体参与到重大行政处罚案件中来，加强宣传监督，让社会大众认可消防部门，逐步树立部门威信。四是不忽视相关部门的利益诉求，不忽视他们的工作成绩，进行利益平横。
4.1 推行深化消防审批制度改革
我国的城市建设方面的行政审批和其它行政活动的审批都存在一样的缺点，就是行政审批的程序比较的繁琐。我国一些建筑的建设者常常因为行政审批周期很长、手续繁琐而选择了私自先期建设违法建筑，常常等到违法建筑被查出来以后才不得已补办建设手续和缴纳相关的行政罚款。所以，要杜绝这种情况下的“两未”违法建设工程的发生，就要按照提高行政效率的原则和权责一致的原则，来进行消防行政审批制度的改革，从而缩短消防审批的时间，优化城市建设审批的程序，减少城市建设审批的手续。
4.2明确消防监管部门机构的工作职责
建设工程消防监管工作的顺利开展,有赖于机构职责的有序发挥。有鉴于此,消防部门机构要尽早克服动态管理不足的缺陷。同时还要看到,消防机构作为政府的一个部门,其工作的关键点在于宏观管控,所以说,无法确保消防监管的全面化。这样一来,工程施工的具体动态管理工作,便要由社会属性较明显的工程监理单位负责,并严格遵守消防管理的法律法规,对工程项目的施工设计、作业行为以及施工合同订立等事项进行严格约束与调整,最终达到消防监管的全面化管理目标。在实施过程中,需熟知消防机构同监理单位的差异与相同点,对工程消防监管的行为做好定性与区分,公安部门的消防机构也要定时抽查,监理单位在科学安排项目进度的基础上,全方位进行监督与控制,规避施工消防问题的出现。要加强部门之间的协调，建立联合执法机制，组织和动员各级、各部门的力量，形成统一部署、集中领导、上下协调、横向联动的多管齐下的整体合力。
4.3 建立城市违法建筑监管巡查网络
建立城市有效地城市违法建筑巡查监管的网络，有效第扩大巡查的范围以及深化巡查的力度，尽早发现违法建筑，有效地治理我国城市违法建筑的核心方面还是“尽早的发现，尽早的制止”，城市违法建筑在刚开始建设的时候往往投入的资金比较的少，要治理的时候建设者的损失也会比较的少，在这个时候拆除违法建筑，给建设方造成的损失小，阻力也比较小。所以，应该加大对于违法建筑的巡查力度，只要发现了城市违法建筑，就要马上采取有效的治理措施，尽早处理、尽早拆除。同时，加大城市建设的巡查力度，发现有违法建设的行为立即制止并进行查处。并且主动接受市民和媒体监督，接到举报或投诉，相关部门要第一时间赶到现场，调查取证，及时予以制止，并进行处罚。对一些拆除后又重建的违法建筑，及时进行跟踪监督检查，一旦发现，立即组织力量再次拆除，打消违法者的侥幸心理。
4.4 加大宣传力度,对举报渠道进行扩宽。
相关部门应加大对《城乡规划法》等力度的宣传,促使城市对建设法律法规进行了解,避免出现在进行违章建筑的同时还宣称自己没有犯法。加大举报的途径使居民掌握举报的途径,便于在违法的萌芽状态被遏制。
4.5 规范监督机构的工作责任和监管内容
保证管理工作的有序开展针对于建设工程质量管理工作中的相关问题，必须要合理规范和划分监督机构的责任和义务，保证管理工作的有序开展。对于消防机构来说，施工过程中的动态管理力度存在很大不足，对于建设工程消防监督存在很大的局限性，主要原因是由于消防机构的工作性质所决定，消防机构属于政府职能部门，主要负责宏观管理工作，因此，很难保证监管工作的全面性。因此，建设工程施工过程中的动态管理工作，应该由社会性较强的工程建设监理及其他技术服务组织承担，以第三方身份介入建设工程施工环节，严格遵循国家相关管理法律，对工程施工合同、施工设计、施工行为进行有效的控制和约束，从而提升工程项目的综合质量。在具体实施过程中，必须要明确消防机构和监理企业的区别和联系，做好管理行为方面的区别和定性，公安消防结构要加强定期抽查的次数和深度，监理企业则需要全程有效的监控和约束，把握工程项目进度，避免施工问题的发生。
5 结束语
总而言之,建设工程的消防监管工作,对工程本身的宏观质量和使用价值有着不容忽视的意义和影响。加强工程消防监管,在正视监督中存在的问题的前提下,采取行之有效的科学措施,推动城市建设工程行业的迅速发展。在实际消防监督中,需以扎实负责的工作态度,制定合理的规范制度,最大程度地保障消防管理的实效性,维护社会和谐与稳定。
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