黄石推行消防行政审批制度改革的思考

发布时间: 2018-12-06 18:37:35

摘  要:本文根据黄石开展消防行政审批制度改革为例,重点探讨消防行政制度改革的目的、背景、意义以及在实际工作中遇到的困难和解决办法,为全面推行消防行政审批制度改革提供经验和思路,真正做到简政放权,专业人做专业事。

关键词:消防;行政审批;改革

行政审批是现代国家管理社会政治、经济、文化等各方面事务的一种重要的事前控制手段。随着我国经济社会的全面转型,消防监督任务越来越繁重,执法环境越来越复杂,当前的消防行政审批制度已成为经济发展的体制性障碍。因此深化消防行政审批制度改革,推行行政审批与技术审查分离的要求十分迫切。

1  消防行政审批制度改革的目的

消防行政审批制度改革就是在历史的潮流下,通过引入社会消防技术力量,将消防设计技术审查交给社会,实现建设工程消防审批社会化,消防部门从具体的事务性工作中抽身出来,将消防监督的重心从技术审查转向事后监管,从繁杂的技术把关转向公正的责任监督,将更多的精力放在消防安全顶层设计和统筹协调等宏观管理中,从机制上改变消防部门权力过分集中而又得不到制约的状况,将权力关进制度的“笼子”里,实现既提升服务水平又加强廉政建设的目的,从而更有效的保证社会消防安全。

2  消防行政审批制度改革的背景

消防行政审批作为消防部门对社会消防安全进行监督管理的手段之一,曾在特定历史时期发挥了重要作用。但随着社会经济的高速发展,原有的消防行政审批制度已经越来越难适应新形势和新任务的需要,主要表现为:

2.1任务重警力少。随着城市的日益发展,各种招商引资建设工程纷纷立项上马,准备开工建设,而作为消防审核的图纸审查人员却因为受到编制的限制而寥寥无几。以黄石为例,2013年全市共办理审核项目111个,验收92个,消防安全检查82个,设计备案79个,验收备案42个,审核建筑面积近430万平方米。但支队建审科、验收科工作人员均只有2人,消防审批事项越来越多与消防审批人手不足的矛盾日益凸显。

2.2技术新能力弱。经济在发展,社会在进步,而各类消防技术也日新月异,尤其是近年来,一批体量巨大、功能综合、材料多样的特殊建设项目相继涌现,目前黄石超过20万平方米的城市综合体的已达4个,分别是黄石摩尔城、武商集团黄石购物中心、大冶雨润购物广场、万达黄石广场;还有三江共和城、大冶湖锦三期、德馨鑫圣广场3个10万方左右的城市综合体。这些建设项目消防设计的难度和复杂性越来越大,而受现役体制机制所限,消防技术管理能力相对不足,已较难适应日趋复杂的专业技术审查任务。

2.3审批多效率低。在现行的消防法律法规的规定下,建设工程项目无论大小,均需要由消防部门进行技术审核。同时由于受消防机构体制性的限制,所有审批项目必须经过领导审批,相比较社会化的图审机构而言,消防部门的审批程序较为繁琐、审批时限较为漫长、审批效率较为低下,无法满足社会发展需求。

2.4权力大风险高。消防部门作为执法活动主体,在执法活动过程中,既是运动员又是裁判员,不利于社会公平公正,存在权力寻租的空间;作为行政审批的监管部门,过多参与项目审批,易造成权力过度集中,而过度集中的审批权增加了廉政风险,当前正在开展的集中整治消防执法腐败问题工作就是真实写照。

3  消防行政审批制度改革的思路

2012年,部局在全国开展“建设工程消防行政审批改革”试点工作,确立上海、北京、江苏、湖北、重庆、广东、四川、辽宁等8个总队为全国改革试点。黄石市作为六个湖北省消防行政审批制度改革的试点城市之一,按照“动机制不动体制,改方式不改方向”的思路,严格落实党中央、国务院关于深化行政审批制度改革和创新社会管理的精神,在《消防法》确定的建设工程消防设计审核、消防验收行政审批制度框架下,改进行政审批方式,实行技术审查检测与行政审批分离制度。具体做法为:

3.1改革审验模式。将依法应当进行消防设计审核的建设工程的消防设计文件委托施工图审查机构审查;将依法应当进行消防验收的建设工程由建设单位组织设计、施工、工程监理单位自查验收,消防设施委托消防设施检测机构现场检查测试;公安机关消防机构对建设单位申请消防行政审批的申报材料、社会技术服务机构提交的技术报告进行形式审查,并对消防设计审查、自查验收、消防设施检测质量实行监督抽查,作出消防行政许可决定。

3.2坚持五个不变。一是程序不变。改革后,施工图纸虽然经图审机构审查合格后再报送消防部门进行审核,但是消防部门仍需对图审结果进行核查,审核的环节没有少,消防验收的建设工程由建设单位组织设计、施工、工程监理单位自查验收,消防设施委托消防设施检测机构现场检查测试,但消防部门仍需对两个报告进行核查,审批程序实质没有变;二是责任不变。由于改革没有法律依据,建筑工程消防审核和验收是法律赋予消防部门的职能,承担消防行政审批的法律责任没有变;三是权限不变。改革后消防部门仍需要对消防设计审查、自查验收、消防设施检测质量实行监督抽查,审批权限实质没有变;四是依据不变。不管怎么改革,我们必须始终依据《中华人民共和国消防法》,不可能超越法律范畴;五是要求不变。不管是图审机构图审,还是建设单位组织的自验收、检测单位组织的设施检测,以及消防部门的技术核查,都依据现行的国家消防法律法规和技术标准。

3.3强化专业技术力量。为提升审图公司、消防检测等专业技术服务机构的水平和质量,支队定期举办学习培训班,由消防部门专业人员集中授课,结合实例重点讲解消防规范和技术规定,详解新老规范的不同之处以及配套细则,使一线审图人员把握审查规律。

3.4强化监督管理。根据省消防总队研发的建设工程消防质量数字化管理系统,对全省范围内的建设工程的设计、施工、监理、检测等各个环节实施重点监控,全面落实建设工程消防质量终身负责制;同时建立建设、设计、施工、监理、检测等单位重大消防安全违法行为公示制度,加大建设工程不良行为查处曝光力度,对建设工程相关单位违法行为不良记录及时函告住建部门,建议采取罚款、降低资质等级、吊销资质等手段严肃查处。

3.5积极稳妥、逐步推进。分全部复核、按比例抽查和全部分离三个阶段,逐步实施。从2014年1月1日至2015年1月1日,消防机构对照施工图审查机构、消防设施检测机构和建设单位出具的相关意见进行100%复核,并出具审批意见;从2015年1月1日起,消防部门按照一定比例进行抽查复核(对于人员密集场所、易燃易爆场所和大型公共建筑,消防部门100%复核),并出具审批意见;经过一段时间运行,全市形成良好的分离工作机制后开始全面实施。

4  消防行政审批制度改革的意义

实行消防行政审批改革以来,全市共审核工程51个(不包括内装修、大型特殊建设工程),审核面积2657277平方米,图纸9205张;验收工程19个,验收面积598588平方米,图纸3755张。

4.1提升行政审批效率。改革后由于图审公司、检测公司严格履行职责,充分发回来中介组织的作用,将一批明显违反法律法规、技术规范的隐患进行消除,同时在图审、检测出现的问题及时与消防部门沟通协调,到最后报消防部门复核时存在的隐患显著减少,审批效率得到提升。

4.2提升消防监管水平。通过消防行政审批改革,使相当一部分防火干部得以解脱出来,使消防警力能够更多地放在日常消防监督检查上来,专业人做专业事,全力确保火灾隐患排查等消防保卫工作。

4.3提升单位主体责任意识。通过明确消防部门的职能定位,不断强化建设工程质量终身负责制和不良行为终身制,主动当好规范者、引导者、激励者和监督者,进一步强化设计、施工、监理等单位的主体责任意识,督促机关、团体、企业、事业单位的领导明确主体责任,采取各种方法落实消防安全措施。

4.4提升消防技术服务水平。建设、设计、施工、施工图审查机构责任意识增强以后,将采用更严格的标准规范服务行为,提高施工质量,确保行业竞争力,使得违反消防法规和技术标准的现象大幅减少,实现了社会消防技术服务水平大提升。

4.5提升行业部门作用。通过建设工程质量数字化管理系统和终身负责制,定期通报设计、施工、图审等单位的违法行为,加强行业监管力度,改变以往各自为政、单枪匹马的局面,切实做到齐抓共管。

4.6提升拒腐抗变能力。通过改革,从机制上加大对消防行政审批的内部制约和外部监督力度,减少权力寻租的空间,消除腐败隐患,从根本上保护消防执法干部,促进廉政建设,促进整个队伍的健康发展。

5  存在问题

通过一段时间的运行,消防行政审批改革整体运行良好,但是任然存在着一些不可避免的问题,通过我们的走访及座谈了解,发现行政审批改革主要存在的问题有:

5.1法律责任主体不匹配。在现阶段,实行消防技术审查与行政审批分离的工作模式还没有明确的法律条文给予支撑,配套政策的不完善一直是制约行政审批改革进一步深化的重要因素,若建设单位对审批结果存在异议,通过法律途径予以诉求,引起法律纠纷,相关部门将难以推卸法律责任。

5.2消防监管存在漏洞。审图公司的主要监管部门为建设行政主管部门,消防部门缺乏相应的监管权限和制约手段,对于实际工作中出现的审查把关不严,违规操作等问题,限于处罚措施难以跟进的问题,无法对审图公司实施有效监管;另外,更值得一提的是黄石市只有一家二级资质图审公司,图审范围主要对全市二级及以下房屋建筑、市政基础设施工程的施工图进行审查。所以,大量一类房屋建筑、市政基础设施工程图审工作是在外市或外省,我市建设行政主管部门根本无法进行监管。

5.3图纸审查资质和范围的问题。目前,黄石市只有一家二级资质图审公司,图审范围主要对全市二级及以下房屋建筑、市政基础设施工程的施工图进行审查。如若黄石市图审所将资质升为一级,则需增加一级注册建筑师、一级注册结构工程师等专业的人员与技术力量,并需要得到省建设厅的批准和认可,存在很大的难度。另外,图审公司主要对施工图是否符合工程建设消防强制性标准进行审查,对违反一般性消防规范条款只是提出,不予强制要求修改变更。因此,在消防设计技术审查与行政审批分离制度实行后,如何界定图纸审查范围丞待解决。

5.4社会消防技术审查力量不足。就现阶段而言,推广消防设计技术审查与行政审批分离制度最大的障碍就是社会消防设计技术审查力量不足。在调研工作中我们发现,黄石市图审事务所是属于市城建委直属机构,由市城建委设计科管理其人员资质、人员流动备案,省住建厅每年在网上对其审查项目进行抽查调审。图纸审查中只对建筑单体进行审查,对总体布局、消防扑救面、环形消防车道等不进行审查,其消防设计审查技术能力偏弱。

5.5图纸审查相关费用收取的问题。图审公司如若承担消防图纸审查全部工作,则需引进一批专业的技术人员,且工作量肯定会大大增加,因此,图纸审查相关费用如何收取尤为重要。另外,对于一般装修、改造工程,根据《房屋建筑和市政基础设施工程施工图设计文件审查管理办法》(中华人民共和国住房和城乡建设部令第13号)的规定,没有明确要进行图纸审查,当消防设计技术审查与行政审批分离制度实行后,图审公司就要对这种装修、改造工程进行审查,并出具审查意见,建设单位就要承担这笔费用,无形中增加了建设单位的负担。

6  努力方向

消防行政审批制度改革不是一朝一夕之事,也不能一蹴而就,需要循序渐进,稳步推行。鉴于目前消防法律法规以及总体框架未改变的现状,我们要在探索过程中,始终坚持“积极扶持、正确引导、重点培育”,为消防法修订之后全面推广消防行政审批制度改革积累经验,打好基础,做足铺垫。

6.1推动完善立法支撑。及时总结消防行政审批改革的经验,从顶层做好设计,完善法律法规,对涉及消防、建设、设计、施工、监理等单位和消防技术检测机构的职、责、权等以法律形式进行明确,确保各司其职、各负其责,避免无法可依、管理混乱的局面。

6.2培育中介服务组织。消防行政审批制度改革最关键的环节在于中介组织机构的培育,只有其发展壮大了,后续改革才能得以维系。所以,针对当前图审公司、消防检测机构等中介组织从业人员管理杂乱无序、专业素质良莠不齐的现象,要通过大力扶持、积极培育等手段,逐渐壮大、发展中介服务组织力量,为下一步全面改革打下坚实的基础。

6.3建立市场新秩序。积极响应十八大有关简政放权的要求,最大限度地减少消防行政审批事项,能精简的精简,能不审批的就不审批,在宏观、抽象上把握消防工作大的原则和方向,把微观和具体操作层面交给市场,减少行政干预,确保市场规范、健康、平稳运行。

参考文献:

[1]公安部消防局,《关于改革建设工程消防行政审批的指导意见》,公消〔2013〕183号,2013年7月9日;

[2]公安部消防局,《建设工程消防监督管理规定》,公安部令第119号,2012年7月17日;

[3]张伟华,《浅谈加强消防行政审批制度改革的若干思考》,《建筑知识:学术刊》2013年第10期;